13080016508
首页
关于我们
公司动态
法律服务
金牌律师
普法知识
资质荣誉
在线咨询
人才招聘
联系我们
吉林熠融律师事务所,为您提供专业的服务!
联系我们
13080016508 地址:吉林省长春市净月开发区新城大街与博学路交汇复地嘉年华广场紫金A3B座738室

法律服务

当前位置:首页 - 法律服务- 法律讲堂

非法占用农用地罪 

发布时间:2018/04/27
非法占用农用地罪

  

本罪的构成应当遵循“主客观相统一原则”,从客体要件、客观要件、主体要件和主观要求四个方面加以把握。 [1] 

客体要件

本罪侵犯的客体是国家的耕地管理制度。
作为一个古老的农业大国,耕地是我国最重要的自然资源。然而中国人均只有耕地约1.3亩,仅相当于世界人均耕地4.1亩的1/3.耕地的贫乏已成为制约中国经济发展的重要因素之一,严加保护耕地是摆在中国人民面前的重要任务,也是每个公民的重要职责。中国《宪法》第10条规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定居于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留区、自留山,也展于集体所有。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。任何组织和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”中国《土地管理法》第3条规定:“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施,全面规划,严格管理,保护、开发土地资源,制止非法占用土地的行为。”由于《宪法》和《土地管理法》明确规定了土地(含耕地在内》的所有权属于国家或集体,禁止任何单位或个人非法占用耕地。但是,任何单位或个人可在不违反有关耕地保护管理制度和通过正常的审批程序的前提下,依法占有耕地,享受对耕地的使用权,并接受国家的统一管理和监督。所谓耕地的保护制度,则是指我国《宪法》、《土地管理法》及其实施条例等一系列有关耕地的行政性管理法规的总称。
本罪的对象是耕地资源。耕地资源分为已开垦的已耕地和尚未开发利用的后备耕地。已开垦的耕地包括熟地、当年新开荒地、连续撂荒未满3年的耕地、当年的休闲地、以种植农作物为主并附带其他作物的土地和沿海沿湖地区围垦利用的海涂湖田等。根据1998年12月27日《基本农田保护条例》第10条对属于基本农田所包含的耕地范围分别是:国务院有关主管部门和县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地;有良好的水利与水土保持设施的耕地,正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田;蔬菜生产基地;农业科研、教学实验田。

客观要件

本罪在客观方面表现为违反土地管理法规,非法占用耕地改作他用,数量较大,造成耕地大量毁坏的行为。
违反土地管理法规,是指违反了《土地管理法》、中国全国人大常委会《关于修改(中华人民共和国土地管理法)的决定》、《土地管理法实施条例》、《土地复垦规定》、《关于制止农村建房用地的紧急通知》和《基本农田保护条例》、《国家建设征用土地条例》、《中华人民共和国水土保持法》和《中华人民共和国农业法》等等与土地管理相关的法规。《土地管理法》第20条规定,各级人民政府应当采取措施,保护耕地,维护排灌工程设施,改良土壤,提高地力,防治土地沙化、盐渍化、水土流失,制止荒废和破坏耕地的行为。国家建设的乡(镇)村建设必须节约使用土地,可以利用荒地的,不得占用耕地;可以利用劣地的,不得占用好地。
非法占用耕地,是指未经法定程序审批、登记、核发证书、确认土地使用权,而占用耕地的行为。非法占有耕地行为通常表现为:其一,未经批准占用耕地,即未经国家土地管理机关审理,并报经人民政府批准,擅自占用耕地的;其二,少批多占耕地的,即部分耕地的占用是经过合法批准的,但超过批准的数量且多占耕地的数量较大的;其三,骗取批准而占用耕地的,主要是以提供虚假文件、谎报用途或借用、盗用他人的名义申请等欺骗手段取得批准手续而占用耕地,且数量较大的。
改作他用是指改变耕地的种植用途而作其他方面使用,诸如开办企业、建造住宅、筑路、采石、采矿、采土、采河,倾倒废物等。
非法占用耕地数量较大且造成耕地大量毁坏结果的,是非法占用耕地罪的必备要件。至于数量较大的具体标准,法律没有明文规定,根据《土地管理法》对土地的征用或使用所作的详细规定:征用基本农田、基本农田以外的耕地超过35公项、其他土地超过70公项的,由国务院批准;征用上述规定以外的土地,由省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院备案。如果违反上述有关土地管理的审批程序或所规定的数量而多征用、使用耕地的行为,就是违反土地管理法的非法占用耕地的行为。司法实践中也可根据当时当地耕地面积的大小、质量优劣的状况等情况综合衡量非法占用耕地的数量是否较大。“造成耕地大量毁坏”,是指非法占用耕地导致耕地种植功能基本丧失,如造成土地板结、沙化、盐渍化、水土严重流失、土壤肥力消失等。

主体要件

本罪的主体既可以是自然人,也可以是单位。
自然人非法占用耕地,主要是指凡年满16周岁,具备刑事责任能力的实施了非法占用耕地行为的自然人。根据《土地管理法》第62条的规定,农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准;其中,涉及占用农用地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准。凡违反该程序私自占用数量较大耕地的居民均可构成本罪的主体。
单位非法占用耕地,主要是指单位在国家建设用地、本单位发展建设和乡(镇)村建设用地过程中,违反土地管理法规,非法占用耕地改作他用,数量较大,造成耕地大量毁坏的行为。这里的单位,既包括国有的公司、企业、事业单位,也包括集体所有的公司、企业、事业单位以及合资或独资、私人所有的公司、企业以及国家各级权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和人民团体和社会团体。至于土地管理机关侵权或越权审批占用耕地的,无权审批或无权发放使用证的机关批准占用耕地或有权审机关超越权限、职权批准占用耕地且数量较大的,通常视为单位构成非法批准征用、占用土地罪,而不以本罪论。

主观要件

本罪在主观方面表现为故意。即明知占用耕地改作他用的行为违反土地管理法规,而且对于占用耕地改作他用会造成大量耕地被毁坏的结果也是明知的。明知自己的行为会发生危害社会的结果,仍然希望或者放任结果的发生,在主观上为故意。行为人非法占用耕地的动机多种多样,但不影响本罪的成立。

认定

编辑
我国《刑法》第三百四十二条规定,违反土地管理法规,非法占用耕地、林地等农用地,改变被占用土地用途,数量较大,造成耕地、林地等农用地大量毁坏的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金。 [1] 

犯罪对象

根据全国人大的相关解释,本罪的犯罪对象包括耕地、林地、草地、养殖水面、湿地等,只要违反土地管理法、森林法、草原法的法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定,都可以构成本罪。

行为特征

根据最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》,改变被占用土地用途,是指行为人违反土地利用总体规划或者计划,未经批准或者骗取批准,擅自将耕地、林地等农用地改为建设用地或者改为其他用途的情况。

数量较大

依照《破坏土地的解释》,①非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到五亩以上;②非法占用并毁坏其他林地数量达到十亩以上;③非法占用并毁坏本条第(一)项、第(二)项规定的林地;④非法占用并毁坏本条第(一)项、第(二)项规定的林地,其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分之五十以上,且两项数量合计达到该项规定的数量标准。数量分别达到相应规定的数量标准的百分之五十以上,属于“数量较大”。

大量毁坏

刑法和司法解释中规定,非法占用农用地“数量较大”和造成农用地“大量毁坏”才构成犯罪,这里所指的“大量”应当认为在“数量较大”的范围之内,因此只要达到“数量较大”既可视为是“大量”毁坏。 [2] 

区分

编辑
本罪与非法转让、倒卖土地使用权罪的界限
本罪与非法转让、倒卖土地使用权罪都是与土地管理有关的犯罪。二者的不同在于:
(1)客体不同。本罪侵害的是国家对土地特别是耕地进行保护的管理制度;而非法转让、倒卖土地使用权罪侵害的则是国家对土地使用权合法转让的管理制度。
(2)犯罪客观方面不同。非法占用耕地罪是结果犯,表现为违反土地管理法规,非法侵占耕地,数量较大,造成大量耕地毁坏的行为。非法转让、倒卖土地使用权罪则是情节犯,表现为违反土地管理法规,实施了非法转让、倒卖土地使用权,情节严重的行为。其中非法转让土地使用权,是指以买卖以外的其他形式非法转移土地使用权的行为,也即未按国家法律规定程序办理征用或者划拨手续的行为,或者末按规定权限办理审批手续的土地转让的行为。倒卖土地使用权,包括毫不掩饰和明码标价地将土地卖给他人,而收取价款和以某种形式掩盖其土地买卖的实质而将土地卖给他人的两种行为方式。
(3)对二者的处罚虽都采取了判处有期徒刑和罚金的刑罚方法,但前者没有明确确定的罚金标准;而后者则采取的是倍比罚金制的方式以确定罚金的标准。
本罪与非法批准征用等罪的界限
非法占用农用地罪、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪的界限:
此三罪相同之处都是与土地资源有关;并且在主观方面均表现为故意。
不同之处表现为:
(1)侵害的客体不同。非法占用耕地罪的客体是对耕地的法律保护制度;而非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪所侵害的客体均为国家机关工作人员职务行为的廉洁性和正当性。
(2)客观方面不同。非法占用耕地罪在客观上表现为违反土地管理法规,非法占用耕地改作他用,数量较大,造成耕地大量毁坏的行为,而非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪在客观上都表现为徇私舞弊,违反土地管理法规,滥用职权。通常表现为弄虚作假,欺上瞒下,掩盖事实真相;或违反《土地管理法》等有关土地管理法规中关于批准征用、占用土地以及出让土地使用权的规定,不正确地行使批准征用、占用土地或者出让国有土地使用权的职权。
(3)主体不同。非法占用耕地罪的主体是一般生体,而非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪的主体是特殊主体,即国家机关工作人员。

处罚

编辑
犯本罪的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金。 [1] 

案例

编辑

案由

2008年7月初,被告人程卫群以开办养鸡场为由,与村委会签订了林地承包合同。在未经林业主管部门批准的情况下,被告人擅自雇请他人在婺源县紫阳镇向阳村委会金家莲村小组和杨坑村委会香坑口二组所属的枫树坞山场,用挖土机、推土机等工程设备将承包的林地损毁并推平。经婺源县林业部门到现场勾绘测算,被告人程卫群非法占用林地共计23.4亩,其中国家公益林15亩。2008年9月22日,程卫群到县公安局投案自首。婺源县人民检察院以被告人程卫群涉嫌非法占用农地罪提起公诉。

量刑

法院开庭审理后认为,被告人程卫群违反土地管理法规,未经主管部门批准非法占用林地,改变被占林地用途,占用林地面积较大,造成林地大量毁坏,其行为已构成非法占用农用地罪。但考虑到案发后,程卫群能主动自首,并且认罪态度较好,可以依法从轻处罚,遂作出上述判决。
此类犯罪属于新类型案件,是2001年《中华人民共和国刑法修正案(二)》施行以来,婺源法院审结的首例非法占用农用地案。修正案将1997年刑法中的“非法占用耕地”中的“耕地”修正为“耕地、林地等农用地”,扩大了本罪的犯罪对象,也扩展了本犯罪行为侵犯的客体,更有利于保护生态资源和有利于惩罚非法占用农用地的犯罪行为。
2008年11月13日,婺源县人民法院一审以非法占用农用地罪判处被告人程卫群有期徒刑一年,缓刑二年,并处罚金5000元的刑事判决,已发生法律效力。
江西省德兴市银城镇居民胡某、王某为建养殖场和自住房,非法占用农用地11.35亩,造成农用地大量毁坏。近日,法院以非法占用农用地罪判处胡某、王某拘役六个月,并处罚金5000元。
2010年1~4月,胡某伙同赵某(另案处理)先后从德兴市泗州镇某村民小组购买该村集体自留地一块,从村民程某处购买耕地一块,从村民饶某处购买菜地一块。随后,王某受胡某及赵某雇请,用八轮货车拉了一百多车废土倾倒于该三块地,并将其连同浇灌用的三条水沟及道路全部覆盖。后王某雇请铲车司机宋某将该三块地推平整,从而形成一块面积为5565平方米的土地。
2010年5月17日,胡某、王某又从德兴市新南居村民吴某处购买到一块面积为2151平方米的耕地,也进行了平整,并开始在该地上建房。后因国土部门执法,二人新建的两幢房屋仅下好基脚后停工。
经上饶市国土资源局现场勘察,以上两处土地共计11.35亩,均已填埋风化石,深度48~80厘米,部分土地已兴建钢筋混凝土房屋结构,耕作层已遭破坏,上述耕地确已无法耕种。
法院认为,胡某、王某违反土地管理法规,非法占用耕地11.35亩,数量较大且造成耕地大量毁坏,已构成非法占用农用地罪。遂依法作出上述判决。 [3] 

解释

编辑
最高人民法院楼于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(2000.6.19 法释〔2000〕14号)
第三条违反土地管理法规,非法占用耕地改作他用,数量较大,造成耕地大量毁坏的,依照刑法第三百四十二条的规定,以非法占用耕地罪定罪处罚:
(一)非法占用耕地“数量较大”,是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上。
(二)非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”,是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取上、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设,造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。
第八条单位犯非法转让、倒卖土地使用权罪、非法占有耕地罪的定罪量刑标准,依照本解释第一条、第二条、第三条的规定执行。
第九条多次实施本解释规定的行为依法应当追诉的,或者一年内多次实施本解释规定的行为未经处理的,按照累计的数量、数额处罚。

刑法

编辑
非法占用农用地罪,是指违反土地管理法规,非法占用耕地、林地等农用地,改变被占用土地用途、数量较大,造成耕地、林地等农用地大量毁坏的行为。
刑法第三百四十二条 违反土地管理法规,非法占用耕地、林地等农用地,改变被占用土地用途,数量较大,造成耕地、林地等农用地大量毁坏的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金。
刑法第三百四十六条 单位犯本节第三百三十八条至第三百四十五条规定之罪的,对单位判处罚金,并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依照本节各该条的规定处罚。 [1] 

问题

编辑
一、关于农用地及农用地类别
所谓农用地是指直接用于农牧业生产的土地,包括耕地、园地、林地牧草地及其他农用地。耕地是指种植农作物的土地,包括熟地、新开发复垦整理地、休闲地、轮歇地、草田轮作地;以种植农作物为主,间有零星果树、桑树或其他树木的土地;平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂,耕地中还包括南方宽小于1米,北方宽小于2米的沟、渠、路和田埂。园地是指种植以采集果、叶、根茎等为主的集约经营的多年生木本和草本作物(含其苗圃),覆盖度大于50%或每亩有收益的株数达到合理株数70%的土地。包括果园、桑园、茶园、橡胶园和其他园地。林地是指生长乔木、竹类、灌木、沿海红树林的土地。包括有林地、灌木林地、疏林地、未成林造林地、迹地、苗圃,但不包括居民点绿地,以及铁路、公路、河流、沟渠的护路、护岸林。牧草地指生长草本植物为主,用于畜牧业的土地。包括天然草地、改良草地、人工草地。其他农用地指上述耕地、园地、林地、牧草地以外的农用地,包括畜禽饲养地、设施农牧业用地、农村道路、坑塘水面、养殖水面、农田水利用地、田坎、晒谷场等用地。
农用地的确定和类别划分是根据土地的土质状况,气候、灌溉条件及农牧业生产适应性,兼顾农牧业生产的效益状况而形成的相对合理的土地利用分类。其分类的主要依据是土地的自然属性,同时国家在实现在管理职能时,根据社会经济发展需要适当调整或规划部分土地为非农用地,是依法改变土地用途的行为。
二、何为非法占用农用地
从人类历史的发展过程看,最初人们总是选择自然条件相对较好的地域作为方便汲取生存资源的福地,而自然条件越好的地方,生产活动越是容易且活跃,最终因经济发达最后形成小集市——现代城市的雏形。这些自然条件好的地方也是最适合农牧业生产的,这就形成了城市发展和农牧业生产的冲突,这就需要政府的管理和规划以及经过法定程序审批地占用农用地。因此,我们认为,凡未经政府主管部门审批,或虽经审批但批此地用彼地,批少用多,批此类非农牧业用途而实用于彼类非农牧业建设用途,或批为临时用地而长期占用的均是非法占用农用地的行为。同时还应包括未经批准的租赁土地或以土地投资入股、合作经营及用土地作抵押借贷资金进行其他经营活动等方式的占地行为。
三、如何理解“改变被占有土地用途,造成农用地毁坏的”
所谓改变土地用途是指本为农用地,行为人在占用后作为非农牧业用途使用,如2000年6月16日最高人民法院通过的《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中所规定非法占用耕地(后修改为农用地)建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农牧业建设。由此我们理解改变土地用途,仍用于农牧业用途,则不属刑法意义上的改变土地用途,如把种植粮食作物的土地改作种植疏菜或果树,是属于土地经营者自主经营范围内的事。又如把一般耕地改作种植牧草,用于畜牧、畜禽养殖,仍是属于用于农牧业生产。再如,占用农用地建设灌溉用的水利设施,其中不免有建房,圈地情形,却不属于本条罪所规定的占用农用地情形。但是如把种植粮食作物或其他经济作物的土地改作种植草坪或园林,用于体育设施或其他休闲娱乐目的甚或以营利为目的,经营非农牧业项目,就属于将土地改作他用。这在表现上看似仍种植的是草或树,但使用土地的目的是非农牧业的,即是将农牧业用地改作他用了。比如有的地方把农用地改作高尔夫球场,又有一些地方为了所谓政绩,建设一些形象工程或人造景观,就属于这种情况。又如非法占用林地用于建设避暑山庄。
农用地的毁坏,我们认为,农用地的基本用途是用来种植或养殖,一旦这种种植或养殖的功能丧失或土地的种植或养殖能力明显下降,就是对于农用地的毁坏,至于是永久性毁坏或是或可恢复地毁坏,不影响毁坏农用地结果的这一成立。如有的企业随意占用农用地(包括土地、坑塘水面、养殖水面、农田水利设施)用于排泄、倾倒工业废弃物,这就可能使被占用农用地污染,丧失种植或养殖能力,造成土地的永久性毁坏。又如最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中所规定非法占用耕地(后修改为农用地)建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土的也是造成被占用农用地毁坏恢复难度较大或恢复成本较高。
有的人认为,被占用农用地是否被毁坏,看能否恢复,如能够恢复,则不认为是被毁坏。笔者不同意这一观点,首先,非法占用农用地罪,是属于结果加重犯,一旦未经审批占用农用地的行为一经发生,非法占用农用地的性质即已确定,如数量较大,且造成被占用农用地严重毁坏,就成立本罪。比中有人非占用农用用于开办驾驶员训练学校,虽未污染土地,但因车辆的长期反复轧压,已使土壤严重板结,丧失耕种条件,虽恢复需花费一定代价,但农用地的毁坏结果已经发生,非法占用农用犯罪即成立。就如同故意伤害罪,伤害行为一经实施完毕,且造成被害人轻伤以上的,无论被害人的伤是治愈还是因不治而死亡的,均成立故意伤害罪。同理,在非法占用农用地案件中,土地的被毁坏程度和复耕成本的大小只是量刑的情节之一,并不影响本罪的成立。
四、关于农用地类别确定依据、是否毁坏及毁坏程度的界定
土地类别的确定,主要是依据土壤状况和农牧业生产效益,同时考虑社会经济发展需要,由政府土地主管部门划定的。这既是土地利用的规划,也是我们办理土地违法犯罪案件的依据。从理论角度讲,每一块土地其土壤状况都有一个最适合的作物类型,这是土壤的自然属性决定的,同时人们为了追求经济利益的最大化,可能在某个时期改种其他虽不是土地最适合但投入产出比最大的农作物,这又取决于人的社会属性,这就是土地的利用现状。我们认为事物的自然属性是相对稳定的,而社会属性则是可变的。因此,在办理非法占用农用地案件时,土地的类别确定,应当主要依据土地主管部门确定的规划图,而不应将土地的利用现状作为依据。
那么,如何界定土地的类别和是否毁坏以及由谁来界定土地的类别和是否毁坏呢?我们认为,首先,土地类别是由土地规划部门确定的,在办理非法占用农用地案件时,就应当由土地主管部门来作出结论。其依据也只能是土地利用规划图,而非土地利用现状图或变更图等。
土地是否被毁坏了呢?这纯属土地自然属性范畴。土地被毁坏有多种形式,建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农牧业建设等等。其中挖沙、采石、采矿、取土可能造成耕作层丧失,土壤沙化,排放污水或其他工业废水可能造成土壤盐碱化或酸化,这本身也是一种土地的污染,同时堆放固体废弃物既可能造成土地污染,也可能造成土壤的板结,进行其他非农牧业建设因其所进行的建设可能造成土地的不同类型的毁坏等等。这多种形式的毁坏农用地的行为,对农用地的利用造成的影响可能是土地根本无法耕种,或造成土地的种植或养殖能力严重下降。使农牧业和林业生产遭受重大损失。这种毁坏即包括永久性毁坏或毁坏以后恢复成本非常高昂,也包括可恢复性毁坏。这就需要有关专业人士作化验或评估。所以我们认为,应当由农牧业科技人员或机构通过科学手段取得相关数据并作出土地是否毁坏的结论,或对土地的毁坏可能使农牧业生产或林业生产严重减产或遭受的损失情况进行评估。土地是否毁坏、能否恢复以及恢复的成本都将是此类案件量刑处理时的主要依据。
总之,我们认为,在当前经济大发展的形势下,打击非法占用农用地犯罪是贯彻科学发展观和可持续发展的重要方面。这类新罪名案件在具体执法过程中的遇到的新问题,需要我们不断探索,才能有力有效地打击这类犯罪,真正实现科学发展和可持续发展。


地址:吉林省长春市净月开发区新城大街与博学路交汇复地嘉年华广场紫金A3B座738室    热线:13080016508